我国养老服务体系建设政策对老龄化加剧趋势的应对能力分析
第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口达2.6亿，比重18.70，较2010年上升5.44个百分点，老龄化进程明显加快，且呈现老年人口规模庞大、城乡差异显著等特点。积极应对人口老龄化已上升为国家战略，一系列养老服务体系建设政策相继出台。总体来看，这些政策构建了应对老龄化的基础框架，取得了阶段性成效，但面对持续加剧的老龄化趋势，仍存在部分短板亟待补齐，需进一步优化完善以提升应对效能。
一、政策应对的积极成效：构建基础框架，缓解核心矛盾
我国已建立起以国家战略为引领、专项政策为支撑、地方细则为补充的养老服务体系建设政策框架，从制度、供给、保障、监管等多维度发力，有效缓解了老龄化带来的核心压力。
（一）制度体系逐步完备，筑牢政策根基
全国人大常委会多次修订完善《中华人民共和国老年人权益保障法》，养老服务法已纳入重点立法规划，民法典及公共卫生、无障碍环境建设等领域法律增设涉老条款。党中央、国务院层面出台11件养老服务政策文件，部门层面出台90余件配套政策，各地出台近90部地方性法规或政府规章，形成了上下贯通的制度体系“四梁八柱”。其中，《关于推进基本养老服务体系建设的意见》明确了基本养老服务的基础性、普惠性定位，提出制定落实服务清单、建立精准响应机制等重点任务，为全体老年人尤其是困难群体的养老保障划定了底线。
（二）多元供给体系不断完善，适配多样化需求
政策推动养老服务从机构养老为主向居家社区机构相协调、医养康养相结合转变，形成多元供给格局。截至2023年底，全国养老服务机构和设施达40.4万个、床位823.0万张，较2012年分别增长7倍、1倍多；城市新建居住区配建养老服务设施达标率达87.18，中央预算内投资支持建设养老床位32万余张。在居家社区养老领域，推广家庭养老床位、适老化改造、老年助餐等服务，“十四五”期间已建设家庭养老床位30.36万张，累计改造特殊困难老年人家庭172万户；创新“物业服务+养老服务”模式，为居家老年人提供便捷服务。医养结合领域，约90的养老机构通过签约合作、内设医疗机构等方式提供医疗卫生服务，医养结合型机构达7881家，床位约200万张，有效解决老年人“看病难、养老难”的叠加问题。
（三）保障机制持续强化，提升服务可持续性
资金保障方面，2018—2023年全国一般公共预算直接用于养老服务的资金达2871亿元，2024年中央财政安排54.8亿元支持养老服务；彩票公益金不低于55的资金用于养老服务领域。社会保险体系不断完善，2023年底城镇职工和城乡居民基本养老保险参保人数合计达10.66亿，基本医疗保险参保覆盖面稳定在95以上；长期护理保险试点覆盖约1.8亿人，236万失能人员享受待遇，有效减轻了失能家庭的照护负担。此外，政策鼓励社会力量参与，全面放开养老服务市场，将养老服务纳入鼓励外商投资产业目录，通过政府购买服务、补贴扶持等方式引导企业、社会组织参与养老服务供给。
（四）监管体系不断健全，保障服务质量安全
国务院办公厅印发专门文件构建养老服务综合监管制度，相关部门出台养老机构管理、消防安全、预收费管理等一系列法规政策和标准。通过开展提高养老院服务质量、打击养老诈骗、消防安全整治等专项行动，消除大量风险隐患，全国养老服务领域连续9年无重大及以上安全事故，为老年人享受优质服务提供了安全保障。
二、政策应对的现存短板：供需适配不足，区域城乡失衡
尽管我国养老服务体系建设政策取得显著成效，但面对老龄化持续加剧的趋势，尤其是失能、空巢老年人规模扩大，以及城乡、区域发展不平衡等问题，政策实施仍存在部分短板，应对能力有待进一步提升。
（一）农村养老服务供给薄弱，城乡差距显著
我国老龄化水平城乡差异明显，乡村60岁、65岁及以上老人比重分别达23.81、17.72，较城镇高出7.99、6.61个百分点，但农村养老服务供给严重不足。农村居家养老服务滞后、缺口较大，经济基础薄弱地区的养老保障水平较低，难以满足老年人吃饭、就医、照护等基本需求；农村养老机构数量少、设施简陋、服务能力弱，专业照护资源匮乏，大量农村空巢、失能老年人的照护需求无法得到充分满足。此外，农村养老服务多元化供给机制尚未形成，社会力量参与积极性不足，政府兜底保障能力有限。
（二）失能老年人照护资源缺口大，供需适配性不足
据测算，到2035年我国失能老年人将达4600万，2050年将达5800万左右，“一人失能，全家失衡”的问题日益突出。尽管我国养老机构护理型床位占比已提升至58.9，提前完成“十四五”目标，但相较于庞大的失能老年人口规模，专业照护床位仍存在缺口。同时，居家社区失能照护服务供给不足，部分地区助餐、助浴、康复护理等上门服务覆盖范围有限，服务质量参差不齐；长期护理保险试点范围有限，尚未实现全国统筹，中西部地区、农村地区参保覆盖不足，中低收入独生子女家庭失能老年人的照护经济压力难以得到有效缓解。
（三）养老服务人才队伍建设滞后，制约服务质量提升
养老护理员数量不足、素质不高、结构不合理等问题突出，职业认同感差、工资待遇偏低，人员年流失率达30以上。部分养老机构尤其是特困人员供养服务机构未按比例配备护理员，且高层次养老护理人员专业技术职称评定制度缺失，人才培养、激励机制不健全，难以满足老年人对专业照护、康复服务的需求，制约了养老服务质量的提升。
（四）智慧养老发展滞后，数字鸿沟问题突出
当前智慧养老产业缺乏完善的管理规范和服务标准，适老化智能终端设备研发不足，难以适配老年人多样化需求；同时，老年人数字素养普遍较低，数字鸿沟明显，无法有效享受“互联网+护理服务”“智慧健康养老院”等新型服务。政策对智慧养老的引导和支持力度有待加强，尚未形成“政府主导、部门协作、社会参与”的协同推进机制，智慧养老的赋能作用未能充分发挥。
三、结论与展望：政策具备基础应对能力，需持续优化升级
总体而言，我国居民养老服务体系建设政策已构建起应对老龄化加剧趋势的基础框架，在制度保障、服务供给、资金支持、质量监管等方面取得显著成效，能够有效缓解老龄化带来的阶段性压力，为老年人提供了基本的养老保障。但同时，政策实施仍面临农村供给薄弱、失能照护缺口大、人才短缺、智慧养老滞后等短板，与老龄化持续加剧的趋势和老年人日益增长的高品质养老需求相比，仍存在一定差距。
未来，要进一步提升政策应对能力，需聚焦短板弱项，精准发力：一是加大农村养老服务投入，完善农村居家养老服务体系，探索“集中照料+居家陪伴”的农村养老模式，缩小城乡养老服务差距；二是扩大长期护理保险试点范围，推动全国统筹，增加失能照护床位供给，提升居家社区失能照护服务能力；三是加强养老服务人才队伍建设，完善薪酬激励和职称评定制度，开展专业技能培训，提升人才队伍稳定性和专业水平；四是加快智慧养老技术研发应用，制定完善行业标准，加强老年人数字素养培训，破解数字鸿沟问题。通过政策的持续优化升级，推动养老服务体系从“保基本”向“高品质”转型，才能更好地应对老龄化加剧趋势，实现“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”的目标。
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